[칼럼=열린정책뉴스] 현행 헌법은 1987년 10월 27일 제정된 헌법이다. 36년간 유지되고 있는 헌법이다. 

이 헌법에 의해 8명의 대통령이 선출되었다. 현행 헌법이 만들어진 가장 큰 이유는 대통령직선제이다. 유신헌법과 5공화국 헌법이 간접선거에 의한 대통령 선출방식을 기본틀로 하였기 때문에 민주화시대에 국민적 열망인 대통령을 국민이 직접 선출하도록 한 것이다.

36년간 유지되고 있는 현 헌법에 대한 개헌 논의는 계속되고 있다. 국회에서 또 행정부에서 헌법 개정 논의는 계속되고 있다. 문재인정부는 2018년 헌법개정안을 발의하였으나 국회에서 야당의 전면 불참으로 의결정족수에 미달하여 자동으로 폐기되기도 하였다.

 

 

지난 9월 4일 국회의장 직속 ‘헌법개정 및 정치제도 개선 자문위원회’ 주최로 개최된 '국민공감 개헌 시민공청회'가 경기도청 대강당에서 열렸다. 이 자리에서 염종현 경기도의회 의장은 '지방분권형 헌법 개정'의 필요성을 강조했다. 현행 헌법 제8장에서 지방자치를 보장하고 있지만, 2개의 헌법 조문만으로 지방자치를 규정하기에는 실질적으로 자치와 분권에 필요한 제도적 수요를 충족하는 데 한계가 있기 때문에 지방분권형 헌법 개정도 병행돼야 할 것을 주장했다.

지방자치를 강화하기 위한 헌법개정논의에서 계속 강조되어 왔던 것은 헌법 제117조 제1항 ‘지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다’는 조항에 대한 문제 제기이다. ‘법령의 범위 안에서’라는 조항은 법률과 행정부에서 제정한 명령(대통령령 · 총리령 · 부령 등)을 의미하기 때문에 지방자치단체의 조례 제정 범위가 지나치게 제한되고 있다는 것이다. 법률만이 아닌 중앙정부가 제시하는 시행령의 틀 안에 지방자치단체의 권한을 통제하는 것은 지방자치의 본질과 어긋난다는 것이다.

또한 헌법 117조, 118조 두 개의 조문만 있는 지방자치 관련 조항을 확대하여 지방정부의 권한을 강화하는 방향으로 개정하자는 것이다. 연방정부 수준의 권한 이양이 필요하다는 주장도 있다.

이러한 헌법 개정 논의가 계속되고 있으나 실제 실현되기를 기대하는 것은 쉽지 않는 것이 현실이다. 왜 그럴까? 가장 큰 이유는 헌법 개정의 방향성에 대한 합의가 쉽지 않다는 것이다. 각자의 입장에서 많은 주장을 하지만 헌법 개정을 왜 하여야 하는가에 대한 명확한 화두를 제시하고 있지 못하기 때문이다.

9차에 걸친 헌법개정은 대부분 집권자의 의도에 의한 개정이었다. 집권자의 임기 연장을 위한 헌법개정 많았던 역사적 배경을 갖고 있기 때문에 헌법개정에 대한 시각이 좋지 않은 것이 현실이다. 집권자의 의도가 아닌 실제 국민들의 의사가 반영되어 이루어진 헌법개정은 제2공화국 민주당정부가 출범하는 1960년 3차 개헌과 현 헌법을 만들어 낸 1987년 9차 개헌이라고 할 수 있다.

이 두 번의 개헌은 개헌의 방향이 명확하였다. 3차 개헌은 이승만정권에 대한 반발로 인한 내각책임제 개헌이었다. 9차 개헌은 대통령직선제 개헌이었다. 이 두 번의 시대적 변혁기에 개헌의 필요성을 누구나 공감하였고 또 그 방향성도 명확하였다. 헌법개정의 시간도 오래 걸리지 않았다. 3차 개헌 당시 헌법 개정은 국회의 권한이었지만 1960년 4ㆍ19이후 두 달여만인 6월 15일 헌법이 개정된다. 9차개헌도 1987년 6ㆍ29선언 이후 4개월여만에 국민투표까지 마치고 10월 27일 헌법 개정이 이루어진다.

역사적 경험에서 헌법 개정은 절차적 문제가 아니라 방향성의 문제임을 알 수 있다. 헌법개정의 방향성, 즉 무엇을 개정할 것인가에 대한 명확한 합의가 이루어지면 헌법 개정은 어려운 일이 아니다. 지방분권을 위한 헌법 개정, 국민적 합의가 필요한 일이다.

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